对优化甘肃省行政区划的若干思考

对优化甘肃省行政区划的若干思考

 

金昌监狱  牟九安

 

行政区划，是指国家为了便于行政管理，根据政治、经济、民族、历史等各种因素的不同，把领土划分成大小不同、层次不等的区域，并在此基础上建立相应的政权机关进行社会管理的活动。其与国土面积大小、人口数量多少、经济发展快慢、国防建设需要、行政管理便利等因素有关。故其是否合理与能否促进经济发展、维护社会稳定、提高行政效率有很大关系。新中国成立以来，甘肃省行政区划经历次调整，形成了目前14市州、86区县的状况。目前，随着信息化技术在社会管理中的广泛应用和城镇化不断推进，此种行政区划格局已不适应当前甘肃经济、政治形势发展的需要，亟待需要调整。笔者就目前甘肃省行政区划调整谈一点看法，供商榷。

 

一、趋于均衡

 

均衡是指国家进行行政区划时必须考虑各个同级行政区域人口数量、经济发展、土地面积等相对平衡，以便行政管理和促进经济发展。目前，我省共有14个地级行政区域、86县级行政区域中，有些地级行政区域、县级行政区域人口数量过少或土地面积过小。据2010年全国第六次统计人口统计表明，个别地级行政区域之间人口相差较大，如嘉峪关市为20多万人，金昌市46万多人，而同期甘肃省所属14个地级行政区域平均人口为180万人左右，两市分别为该省所属地级行政区域平均人口的1/9和1/4左右。一些县级行政区域之间的人口差别也较大，如肃南裕固自治县（为行文方便，以下肃南裕固族自治县等民族自治县均称为肃南县等）为3.5万人左右，而同期该县之所在地级区域即张掖市所属县级区域平均人口在20万人左右，为该市所属县级区域平均人口的1/6左右；崇信县为9.5万人左右，而同期该县之所在地级区域即平凉市所属县级区域平均人口在30万人左右，为该市所属县级区域平均人口的1/3左右；阿克塞县不到1万人，肃北县1万多人，而同期该县之所在地级区域即酒泉市所属县级区域平均人口在15万人左右，两县分别为该市所属县级区域平均人口的1/15和1/14左右；两当县5万人左右，而同期该县之所在地级区域即陇南市所属县级区域平均人口在30万人左右，为该市所属县级区域平均人口的1/6左右；碌曲县3.5万人左右，玛曲县不到5万人，而同期该县之所在地级区域即甘南州所属县级区域平均人口在9万人左右，两县分别为该州所属县级区域平均人口的1/3 和 1/2左右。麻雀虽小，五脏俱全。只要为一级政府，就必须设立一定内部机构和必要的工作人员（1万人口县的国家机关工作人员比50万人口县的工作人员少不了多少），这必然使这些地级行政和县级行政区域人口平摊的行政成本比普通地县级区域的要高。与此同时，虽然“老大哥”（如50万人口的县）和“小弟弟”（如1万人口的县）各方面差别很大，但因辈分（如同属县级后地级）相同，故将其放在同一层面上考核政绩，则结果很难体现“谁是真正的英雄”。要改变这种现状，应对人口较少的地级行政区域通过降级或补差使各省属行政区域人口相对平衡，对人口较少的县级行政区域通过撤并使各县级行政区域人口相对平衡。为此，建议：

 

将敦煌市升格地级行政区域后，将今敦煌市改名为“沙州区”，将肃北县（析取马鬃山镇，下文论述）撤销后并改名为党城镇（取名该县驻地党城湾镇之名）和阿克塞县撤销并改名为红柳镇（取名该县驻地红柳湾镇之名）一起并入“沙州区；将今瓜州县一分为二，将其与敦煌市毗邻的该县渊泉镇（该县政府驻地）、锁阳镇、瓜州乡、西湖乡、柳园镇等西面乡镇和今肃北县析置而来的马鬃山镇作为“瓜州区”的行政区域，并入升格为地级行政区域的“敦煌市”；将其与玉门市毗邻的双塔乡、腰占乡、七墩乡和二道镇等处于疏勒河流域地区的东面乡镇并入玉门市。这样一来，既能弥补因“酒嘉市”（下文论述）剥离今酒泉市所代管的敦煌市和所属的肃北和阿克塞二县划归“敦煌市”后所带来的人口不足，又能将今分属肃北县与玉门市两县市管理的疏勒河流域地区划归玉门市后实现统一管理。

 

将嘉峪关市由目前的地级行政区域降格为县级行政区域并改名为“嘉峪区”并入酒泉市，并将酒泉市（“酒泉”之名寓意不良）改名为“酒嘉市”（“酒嘉”谐音为“酒佳”，如改为“嘉酒”，则其谐音为“假酒”，不庄重），市政府迁往今嘉峪关市政府驻地，从而使“酒嘉市”政府驻地“嘉峪区”处于该市行政区域中心。向国务院申请将与今酒泉市历史渊源深厚、经济联系紧密的内蒙古阿拉善盟所属额济纳旗旗划拨“酒嘉市”，以带动额济纳旗经济发展，稳定弥补因“酒嘉市”前身即今酒泉市敦煌、肃北和阿克塞三县市划归“敦煌市”后所带来的行政面积和人口不足，改变因额济纳旗距阿拉善盟驻地过远（近1000公里）给该盟对其管理带来的不便。

 

向国务院申请将内蒙古阿拉善盟所属阿右旗划拨金昌市管理，彻底也改变因该旗距该盟驻地近700公里给该盟对其管理带来的不便，也使该旗经济发展融入与其毗邻的金昌市。与中国牧业集团协商将其所属2000多平方公里的山丹军马场所属区域改名为“胭脂镇（取区内胭脂山之名）”划归金昌市永昌县管理，建议将肃南县皇城区划归金昌市永昌县管理后（下文论述），使该县管辖面积增大。为了强化对划归后的皇城镇和“胭脂镇”管理，应将远离永昌县政府驻地的朱王堡、水源镇和河西堡三镇划归金川区管理，改变目前金川区人口过少、面积过小给其所带来的发展后劲不足问题。这样一来，彻底改变金昌市行政区划面积较小、人口较少的状况，彻底改变金昌市这座戈壁城市的饮水源头因处于不同行政区域而形成的多头管理的现状。需指出的是，为节约行政成本，山丹军马场设为“胭脂镇”后，实行“两个牌子（场、区）、一套班子”的管理体制。

 

将人口数量较少的两当县与其毗邻的徽县合并改名为“徽当县”后并入天水市，以消除两当县人口过少的状况，又使“徽当县”融入国家关中-天水经济圈，加速其经济发展。

将因人口过少、面积过小的崇信县撤销，并将其所属乡镇根据行政便利、历史传统划归并入其毗邻的泾川县、华亭县和崆峒区。

 

将人口过少的碌曲县撤销，并将其所属乡镇根据行政便利、历史传统划归与其毗邻的玛曲县和合作市。

 

二、消除飞地

 

飞地是指隶属于某一行政区域管辖但不与本区毗连的土地。通俗的讲，如果某一行政主体拥有一块飞地，那么它无法取道自己的行政区域到达该地，只能“飞”过其他行政主体的属地，才能到达自己的地方。目前，我省共有86县级行政区域，有飞地的县级行政区域4个，分别是肃北县、肃南县、靖远县和卓尼县，具体情况为：肃南自治县所辖皇城镇、大泉沟地区和明花乡分别被永昌县、民乐县和高台县所包围形成飞地，肃北自治县马鬃山镇被瓜州县和玉门市阻隔形成飞地，靖远县靖安等8乡镇被平川区阻隔形成飞地，卓尼县洮砚等2乡被临潭县阻隔形成飞地。另外还有一块虽不似飞地但胜似飞地的被天祝县三面合围的永登县坪城乡。飞地有两大弊端：一是因飞地距本行政区域较远，既给本行政区域主体对飞地的行政管理带来困难，也给飞地群众到本行政区域主体驻地参加国家管理带来不便。如肃北县飞地马鬃山镇距该县政府驻党城湾镇直线距离在300公里左右，肃南县皇城镇距该县政府驻地直线距离200公里左右，两县飞地距县城如此长的直线距离，加之这些飞地到县城不但要绕道，而且路况又不好，因而在其他县一天能办理的公务在这里至少需要三天，无形中增加了行政成本，也给群众参加管理带来不便。二是因飞地使本行政区域与其它行政区域边界相对延长从而使因边界权属引发的纠纷相对增多，不利于维护社会稳定。如肃南县三处飞地，其中大泉沟地区和皇城镇处于高山草甸，当地牧民与周边群众有可能因草甸边界权属问题发生纠纷。如果没有飞地，那么草甸边界权属纠纷仅是本县区域内的“内政”问题，而飞地的存在使“内政”变成两县“外交”问题，极有可能还会牵扯到上一级即地级区域政府，从而使“小问题”变成“大纠纷”，不利于社会稳定。为此，建议：

 

将今靖远县飞地靖安等8乡划归平川区，在对靖远人口大县削峰的同时，让靖远县飞地靖安等8乡融入平川区经济发展，实现以强带弱、整体发展的战略意图。

 

将今肃南县飞地明花乡划归高台县，大泉沟地区划归民乐县，皇城镇划归永昌县，彻底减少因草甸边界权属纠纷而引发的肃南县与多县的“外交”问题，维护社会稳定。

 

将今肃北县飞地马鬃山镇划归瓜州县，将今被天祝县三面合围的永登县坪城乡划归天祝县，改变因该乡（镇）距县城过远而对其缺乏有效管理的现状。

 

将今卓尼县和临潭县合并改成“卓潭县”，在消除卓尼县飞地的同时，也使临潭县与卓尼县实现“弱弱联合，优化发展”的战略意图。

 

三、促进发展

 

 

发展是硬道理。促进经济发展是行政区划的重要目的。为此，建议：   

 

将今永登县中川镇、秦川镇、树屏镇、中心镇和皋兰县的忠和镇、西岔镇改名为兰州市“中川区”，中川区与兰州新区实行“两个牌子、一套班子”的管理体制。这样一来，兰州新区既有一个有效的行政管理范围，也能使高于一般县级行政区域而统筹中川区周边县区的经济发展。建议将兰州市七里河区和城关区改名为“西津区”和“金城区”，以显示兰州这个水陆交通要地和军事要冲的地理位置和悠久历史。

 

将西岔、忠和二镇划归“中川区”后的皋兰县改名为“皋兰区”后并入白银市，并将白银市改名“陇中市”，增强“陇中市”在连接西北地区兰州和银川两大城市之间的经济话语权的同时，改变同一地级行政区域内地级和县级行政区域重名的问题。将今永登县河桥、连城等西南部乡镇划归兰州市红古区，将红古区打造成连接西宁与兰州两大省会城市之间的经济增长连接点，带动周边甘青两省县市的经济发展。

 

将飞地划归它区后的肃南县撤销，并将其所属乡镇根据行政便利、历史传统、流域走向等因素，将今肃南县与今嘉峪关市为一体的北大河流域地区划归“嘉峪区”，将今肃南县与今肃州区为一体的洪水坝河流域地区划归肃州区，将将今肃南县与今临泽县为一体的梨园河流域地区划归临泽县，将今肃南县与今甘州区为一体的黑河流域地区划归甘州区，将今肃南县与今民乐县毗邻的马蹄寺乡划归民乐县，从而使“嘉峪区”等县级区域政府对北大河流域等地区实现统一管理。

 

将今定西市所属的临洮县划为兰州市后，将定西市改名为“陇西市”并将政府驻地迁往今陇西县（今陇西县改名为“巩昌区”），将今天水市所属的武山县划归“陇西市”，将“陇西市”打造成陇东南天水至兰州之间的中等城市，增强其对周边地区的经济辐射带动能力。

 

将距甘南州政府驻地合作市较远而与陇南市政府驻地武都区毗邻的舟曲县划归陇南市，增强其驻地武都区因兰渝铁路过境使其对周边县市的经济辐射带动能力，也便于因舟曲县毗邻陇南市政府驻地便于市政府强化对舟曲县行政管理。

 

将今临夏县与临夏市合并改称“河州区”，一则改变同一地级行政区域内县级行政区域重名的问题，二则增强“河州区”因临夏县与临夏市“强强联合”而形成的对周边县市的经济辐射带动能力。

 

四、维护团结。维护民族团结是行政区划必须坚持的原则。民族地方的县、乡因行政区划调整后，无论归到何处，必须整建制保留自治县（盟）和自治乡。如皇城镇划归永昌县后，可成立“永昌县皇城藏族自治镇”；舟曲县划归陇南市后，可成立“陇南市舟曲藏族自治县”，等等。

 

总之，如此调整甘肃省行政区划，使地级行政区域数量因减1个（嘉峪关市）增1个（“敦煌市”）仍为14个；其所属县级县级行政区域数量由目前的86个减少为80个，具体为：天水市因减1个（武山）增1个（“徽当”）仍为7个，陇南市因减2个（徽县、两当）增1个（舟曲）由目前9个变为8个，“陇西市”因减1个（临洮）增1个（武山）仍为7个，平凉市因减1个（崇信）由7个变为6个，兰州增2个（临洮、中川）而减1个（皋兰）由8个变为9个，临夏州因两县市（临夏区、临夏县）合二为一由8个变为7个，甘南州因减3个（舟曲、临潭和卓尼合二为一、碌曲一分为二划归它区）由8个变为5个，张掖市因减1个（肃南）由6个变为5个，“酒嘉市”因减少4个（敦煌、阿克塞、肃北和瓜州）增1个（“嘉峪区”）由7个变为4个（如能并入额济纳旗则为5个），“陇中市”因增1（皋兰）由5个变为6个，新“敦煌市”所属2个（瓜州、沙州），金昌市行政区划虽有变动但无县级行政区域增减故仍为2个（如能并入阿右旗则为3个），庆阳、武威使因无变化仍分别为8个和4个。